张险峰 “留白也是规划”——重庆江北机场规划控制的成功经验

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一、江北机场的早期选址
　　重庆是我国西南地区重要的中心城市，民用航空始于1931年，曾先后修建了广阳坝、珊瑚坝及白市驿等机场。抗战期间，这些机场构成重庆重要的防御体系和对外联系的纽带，为保卫重庆、密切与国际社会联系、加强国内统一战线作出了很大贡献。
　　解放后，白市驿机场曾一度成为重庆市最主要的军民两用机场，一直沿用老的土跑道。随着城市的扩大和航空技术的迅速发展，白市驿机场作为军民两用的机场，其问题越来越突出，迫切需要异地选址建设新的民用机场。原因一是白市驿机场位于重庆主城区西部，中梁山与缙云山之间的槽谷地带，用地局促，常年及雾日多，存在飞行安全隐患；二是西部槽谷与重庆市主城区交通联系不便。1987年白市驿机场出现坠机事故后，市zf下定决心异地建设新机场。
　　其实，早在1950年代，重庆有关方面就已着手开展新机场选址工作，江北机场即是候选地之一。该选址位于原重庆江北县沙坪镇，并在1950年代就进行了规划控制。当时选址的主要依据，一是此地位于重庆北部城市上风向，常年及雾日较少；二是地势呈台地状，周边地区海拔较低，空域条件较好，便于飞机起降；三是选址距离城市约25公里，且符合重庆城市发展方向。在******批复的1983年版“重庆市总体规划”中，这一选址被正式确定下来。1985年11月30日，江北机场工程正式破土动工，1990年1月22日正式举行开航典礼。
　　1998年在新编总体规划中，根据民航部门的需要，重新确定预留三条跑道，使机场设计规模达到4500万人次/年。根据这一预测，并考虑到江北机场对重庆长远发展的重要战略地位，重庆市规划局通过认真研究，划定了30多平方公里的控制建设区范围，作为机场建设和发展备用地。
　　在这30多年时间里，重庆市有关部门一直按照早期的选址意见，控制着江北机场选址地区的开发建设，为后来建设江北机场奠定了基础。但是，在随后的20多年中，却由于机场所在地zf发展经济的愿望迫切，对机场周边保留用地不断提出占用要求。在此过程中，重庆市规划局坚持原则不放松，终于保留下了这片宝贵的空间资源，为后来空港地区大发展作出了重要贡献。

二、艰辛的规划控制历程
　　规划控制早期，在以“农业为纲”的历史背景下，当地zf对此事的态度是冷漠、消极甚至抵触，认为机场建设会占用大量良田沃土，造成农民失地；另外，飞机起降会产生巨大的噪声污染，会使“母鸡不下蛋、妇女不生小孩”。
　　到了1990年代初，江北县发展开始提速，当时的县ld对机场周边用地有了新的设想，尤其是第一条高速公路通车后，县里希望沿路建设生产、生活区。重庆市规划管理部门坚决反对，在各种场合表明立场，不同意沿机场周边修建建筑。1995年，江北县改区，发展动力进一步增强，建设速度加快，再次对保留的机场发展用地提出使用的要求。市规划管理部门顶住压力，利用掌握的规划审批权实施严格控制，在机场控制区内没有批准过任何建设项目。经过10多年的争取和不断的解释、说服工作，机场控制区得以全面保留，为随后而来的机场扩容改造创造了十分有利的条件，并且为今后更长远的发展奠定了基础。现在的区ld已经充分认识到，空港经济对全区和重庆发展具有的战略意义，非常感谢市规划局作了一件大好事。没有当时的坚持，就不可能有现在的临空经济。

　　多年来，在规划控制方面，重庆市规划局采取控制与引导相结合的做法，既帮助解决当地发展的实际需要，又坚持了原则。其中重点处理了以下几件事：
　　（一）为加强机场周边公共服务配套，规划将原江北县的行政中心由水土镇迁移至两路镇。为机场配套建设了重庆第一条高速公路。
　　（二）将规划控制范围内不符合机场功能要求的看守所、江北二中等项目迁出。对于规划控制范围内的违法建设坚决制止。1997年，位于江北机场规划控制范围内的渝北区职业培训学校未经规划许可，擅自动工建设一栋五层楼的宿舍，规划部门得知情况后，多次上门劝诫，责令其立即停工，但学校以建设公共服务设施为名置之不理。为此，由市zf召集有关部门在该校召开了现场办公会，要求学校从大局出发，小利益服从大利益，当即做出拆除违法建设的命令。
　　 （三）对于机场周边环境的控制。90年代初，为发展地方经济，江北县拟在机场东北侧张关镇建设水泥厂，规划部门、环保部门和机场主管部门共同研究后认为，此处建设水泥厂，会对机场净空环境造成较大影响，建议异地建设。当地zf对此不能接受，认为规划部门阻碍地方经济发展，机场规划控制浪费土地资源，经规划部门的说服解释，最终，地方zf从大局出发，听从了规划建议。
　　（四）对机场管理部门的建设行为进行严格控制。90年代初，机场管理部门希望在机场规划范围内建设航空公司宿舍，规划部门及早与其进行沟通，并说服建设单位。严格控制了机场功能，预留了充足用地。
　　（五）机场规划控制中非常关键的是飞行净空保护，所以对于周边地区的建筑限高要求严格，经济发展较快的当地zf、部门和单位对此难以接受，认为低矮的房屋不能体现城市发展的水平，不能展示大城市的风貌，所以纷纷要求增加建筑高度。为此，规划部门和机场管理单位提早对周边建筑高度进行规划控制，并对超出限高的建筑物和构筑物进行拆除和处理。

三、社会和经济效益
　　重庆江北机场自1990年投入运营以来，航空运输获得了迅猛发展，机场旅客吞吐量增长10倍之多，成为中国国际航空公司和四川航空公司的重要基地，是全国重要的干线机场和区域性枢纽机场。目前，与重庆通航的国内外城市达58个，航线70余条，覆盖全国各大区域（含香港、澳门）。开辟了通往韩国汉城、日本东京、名古屋、泰国曼谷、德国慕尼黑、杜塞尔多夫等地的国际航线，并拟定与新加坡、马来西亚、加尔各答等国家和城市通航，架起重庆通往世界的桥梁。机场航站区二期扩建工程于2001年12月正式开工，总投资16亿元人民币，包含66000平方米新候机楼，8000平方米停车场。2004年12月12日，新航站楼于正式投入使用，经过扩建工程之后，重庆机场候机大楼占地面积已达10万平方米，停机坪面积由30万平方米增加到38万，成为中国西部地区大型枢纽机场之一。目前，正在进行重庆机场第三期扩建工程，到2010年底将竣工第二条3200米跑道，7.5万平方米第二航站楼。
　　与之相对应的是，随着1997年重庆直辖后经济水平的快速翻番，以及硬件设施有所保障的情况之下，重庆机场旅客吞吐量稳步快速上扬，2004年就突破了500万人次，2006年突破了800万人次，2007年突破1000万人次大关，预计2008年将超过1100万人次。三次改扩建工程为重庆机场的跨越式发展打下了坚实的基础。在******批复的2007年版总体规划中，将重庆定位为“西南地区的交通枢纽”。今天，空港经济效应已经开始显现，对渝北区的经济发展和建设产生了强大推动作用。

　　在新一轮规划中，重庆市规划局与机场部门进一步协商，市里意见很明确，要进一步提升机场地位，重新进行平面布局，规划跑道增至4条，按6500-7500万人次规模建设。经测算，原来预留的机场用地仍能很好满足新的要求。目前，重庆江北机场地区近期控制规模31.3平方公里，远景控制规模36平方公里，并通过zf、国家民航总局的批准，已经成为法定文件，纳入了法定轨道。

　　如今，随着重庆经济社会的快速发展，空港的地位不断提升，不但为重庆开展外向型经济产生了巨大的推力，而且也为机场所在地的服务业、会展业、制造业发展带来了机遇。今天的渝北区委区zfld以拥有空港为傲，把机场作为渝北区发展的一块品牌重点打造。

四、启示
　　城市规划决策是建立在科学预测和对城市发展客观规律的把握基础之上的，对城市重大战略性空间资源的预留带有很强的预见性和前瞻性，其实现也需要较长的时间，需要一定的耐心和积极争取。对于重庆这样一个山地城市，大型交通基础设施的选址非常重要但又非常困难，所以必须提前预留。
　　（一）规划部门要有敢于“留白”的勇气和决心。在重庆市寸土寸金的地区能把30多平方公里的用地控制30余年，实在是一件非常了不起的事情，需要有远见卓识，更需要有坚定的信念。对于城市大型基础设施提前谋划，及早控制，可以降低不必要的拆迁成本，减少由此造成的一系列社会矛盾。重庆江北机场从50年代谋划，80年代规划控制，90年代建设实施，经历了半个世纪的时间。当初的对机场预留地进行“留白”—控制发展，正是为了今日能更好更快更顺利地发展。实践证明，好的规划也是“生产力”，而且其效益是无法用数字来衡量的。
　　（二）规划管理应与相关部门协调一致。协调各方利益非常困难，规划部门不厌其烦地阐述预留机场用地的重要性，做了大量的说服和协调解释工作，表现了坚定的原则性和工作的坚韧性。
　　（三）在长期的规划控制过程中，要使老百姓的基本利益应得到应有的保障，获得他们的支持。

（本文承蒙重庆市规划局各位老ld帮助提供素材并反复修改，在此一并表示感谢！）