访国家******运输研究所：政企分开只是铁路改革的第一步

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3月10日，《******机构改革和职能转变方案》公布，被誉为“共和国长子”的铁道部正式退出历史舞台。根据政企分开的铁道部改制方案，原铁道部拟订铁路发展规划和政策等相关行政职责划入交通运输部；******组建国家铁路局，由交通运输部管理;在此基础上，组建中国铁路总公司，承担原铁道部的企业职责，负责铁路建设、运输调度和经营铁路客货运输业务。

　　改制后铁路垄断是否可以破局？巨额债务是否会阻碍中国铁路总公司在市场中前进的步伐？铁路定价机制又可能会发生哪些变化？《上海国资》就此专访国家******综合运输研究所产业与政策研究室副主任李。

　　从长期看，路网分离是较为合理的方案

　　《上海国资》:本次改制将原铁道部职能一分为三，您如何评价本次改革方案？改制后交通运输部、国家铁路局和中铁总公司各自亟待解决哪些问题？

　　李:我个人对这次改制方案的评价很高。这次改革总体上是朝着建立大部制和综合交通运输管理体制方向推进，基本达到铁路运输实现政企分开和平稳过渡、稳步推进的目的。但是理顺****跟市场的关系，不可能一步到位，目前政企分开只是铁路改革的第一步。

　　对于各部门亟待解决的问题，首先各个部门要明确自身的定位和职能，把****和企业的关系理顺。交通运输部应着重综合交通体系建设，把铁路纳入综合交通运输的大系统；新成立的铁路总公司则应该按照******和公司法的要求按企业规律办事；铁路局是铁路行业的监管者，应该尽快构建相关机构，按照行业管理要求的行使权限。所以，最重要的就是****和企业都要把自己的定位定准，关系理清楚，才能按照各自的要求尽快进入“角色”。

　　《上海国资》:新成立的铁路总公司，未来将如何进行市场化运作？

　　李:总思路应该是铁路总公司是铁路运输的总部，下面的18个铁路局将来改成铁路公司，进行市场运作。总公司负责管理协调，18个铁路局负责运输生产。

　　铁路改革是一个很复杂的过程，不可能一步到位。第一步组建总公司；第二步是将地方路局改造成公司。至于将来是成立18个公司还是多少公司，这就是具体操作层面的事了；第三步则考虑专业化的重组整合，比如客运和货运、运输与路网是分离还是放到一起，还有运输和建设，总公司和下属公司权责怎么划分，需要进一步研究和深化改革。

　　现在最重要的问题是实现平稳过渡。下一步再根据市场要求，进行专业化和系统化改革。所以说政企分开只是改革的第一步，但是这也是根本性的一步。

　　《上海国资》:目前关于路网是否分离争议较大，您希望采取一种什么样的发展路径？

　　李:我个人认为，从长期看，路网分离是比较合理的一个方案。交通运输行业基本上是实行网络与运营分开的模式。比如公路运输就实行公路与运输分离，公路是公路，汽车运输是汽车运输；民航也是这样，机场与航空公司分开；港口也是同理。铁路投资回收时间长、回报低，因为铁路建设投资大。网运分离，****负担铁路基础设施建设，承担铁路建设成本，铁路运输企业可以与现在的航空公司一样，有利于减轻铁路运输企业的包袱，轻装前进，也有利于提高铁路运输的市场竞争能力。

　　铁路改革是为了加快铁路发展，政企分开后将来铁路可以根据运输市场的发展不断进行重组、拆分、整合。当然铁路有特殊性和复杂性，路网与运输有着十分密切的关系，简单的分离有可能增加路网与运输间的成本，破坏路网与运输间的有机联系，要根据实际情况决定采取什么模式。所以国际上有的国家，例如欧洲，将路网与运输分离；也有的国家，例如日本，将路网与运输合在一起，划分给不同公司管理。我们目前的首要任务是要保证铁路运输的正常进行，改革平稳过度，所以近期采取路网与运输合在一起的管理模式是合理的。

　　铁路运输不可能实现完全竞争

　　《上海国资》:中国铁路总公司注册资本达到10360亿元人民币，超过石化双雄，成为国内头号“巨无霸”型央企，市场担心改制后“铁老大”的垄断局面仍旧无法改变。您如何看待这些市场担忧？

　　李:铁路因为投资太大，有自然垄断的属性，铁路运输完全竞争是不可能的。这个不光是中国，世界上其他国家都一样。但是为什么在国外这个问题不突出？因为国外的铁路运力比较大，供过于求，铁路即使有自然垄断属性，也不能形成垄断局面。而在中国，目前在运输系统各方之间可以产生竞争。比如，铁路与民航和公路运输之间的竞争。

　　另外，将来铁路运输能力有富余，也可以形成局部的竞争。比如北京到广州，北京的路局公司和广州的路局公司都可以运营北京到广州的车，这样一定程度上就形成了局部的竞争。

　　总体看，垄断问题就是因为短期内中国铁路发展比较落后，运力紧张造成的，只有加快铁路改革和发展，才能从根本上解决铁路垄断的问题。

　　《上海国资》:有学者建议，将全国18个铁路局划分成3个运输网，成立北方公司、中部公司、南方公司，这样可形成竞争打破垄断，您认为呢？

　　李:无论分成几个公司，铁路运输市场都是有限竞争。组成多少家公司，还是要根据将来市场需求和管理来确定。美国铁路一开始有上百家公司，后来是几十家。怎么拆分组合，要根据铁路生产力布局来不断重组，不能由****来规定。就像中国的电信行业，原来有联通、网通、移动、电信等等，现在就慢慢整合成了3家了。现在铁路的主要问题不是竞争不足，而是运力不足，能力不足，供不应求影响了铁路服务质量和水平。

　　不用太担心高铁产生的债务

　　《上海国资》:中国铁路总公司成立之初就背上2.6万亿的债务，这些债务是如何产生的？

　　李:主要是投资建设高铁产生的，比如京沪、京广等高铁建设。近年来，高铁发展迅速，铁路投资大幅增长。不过，因为大多数高铁处于经济发达地区，客流量很大，企业可以实现盈利，不用太担心这些债务。但对于在西部地区铁路，由于经济效益较东部地区差，建议根据实际情况降低负债率。

　　《上海国资》:您认为债务问题该如何解决？

　　李:铁路负债高是正常的。过去很多年国内的铁路一直没怎么发展，这几年开始加快发展了，负债肯定增加。对于负债应区别对待，能盈利的经营性的铁路，像高铁、煤炭运输通道，债务应由企业负担，可以通过经营还本付息。如果一些经营性铁路运营有一定困难，负债率过高，****可以适当给一些优惠政策，但总体而言，债务还是要由企业负担。但有一些像为了西部大开发而建设的公益性铁路，这些铁路是为了地区经济发展兴建的，产生的债务则应由****负担，而不是企业。所以，下一步应该将债务细化清算，分清楚哪些是经营性项目产生的债务，哪些是公益性项目产生的债务。****负担公益性项目债务，企业则负责经营性项目债务。

　　《上海国资》:改制后中国铁路将采取怎样一种定价模式？

　　李:铁路改革的目的就是要加快铁路发展，增加运输能力。铁路原来政企不分，社会资本难以进入，阻碍了铁路发展。将来打破垄断了，铁路公司肯定会千方百计将社会资金引入进来，铁路发展了，运输能力增加了，票肯定会更好买。票价是基于铁路建设的成本和运营成本去定的，要综合考虑原材料涨价因素和一定的企业利润。而且铁路企业要参与市场竞争，票价应像现在的民航一样，根据运输市场情况进行浮动。长期看，采用市场定价机制是合理的，运输企业根据市场情况确定价格，这样，有利于调动铁路运输企业的积极性，也有利于吸引社会资金参与铁路建设，有利于铁路的发展。但是短期内，根据铁路是大众交通工具，以及铁路的垄断属性的特点，应实行****指导价，企业有一定的浮动权的定价机制。