“超级镇”镇改市扩权在即 行政级别或为副县级城市

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目前，沿海发达地区一些经济总量高达数百亿上千亿、人口众多的镇，往往存在“大脚穿小鞋”的窘况。在不久的将来，这一格局将得到明显改变。

zgzy总****、国家zx、zy军委zx、zy全面深化改革ld小组组长x10月11日下午主持召开zy全面深化改革ld小组第二十八次会议并发表重要讲话。会议审议通过的一批意见和方案中，有《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》。在经济发达镇行政管理体制改革方面，会议强调“扩大经济社会管理权限，探索建立简约精干的组织架构、务实高效的用编用人制度和适应经济发达镇实际的财政管理模式”。

这意味着经济发达的“超级镇”进一步扩权在即。“镇改市”或许很快启动。多位专家接受《第一财经日报》记者采访时表示，“镇改市”方向可往“县级市”走，或参照现有的计划单列市形式，采取“省辖县管”的模式。

超级镇将继续扩权

深入推进经济发达镇行政管理体制改革，这意味着，未来像龙港、容桂、盛泽等沿海超级镇将继续扩权的脚步。

目前江苏、浙江、广东的一些特大镇，如佛山的狮山、容桂，温州的龙港，苏州的盛泽等镇，人口规模动辄在50万以上，工业产值远超中西部很多县甚至地级市的水平，但管理体制仍是镇级，这些年来能下放的行政管理权限已基本下放。囿于镇级的行政管理体制，发展受到极大限制。

例如在容桂街道，以前公务员编制不到80人，却要负担相当于一个县人口的公共服务，典型的“大脚穿小鞋”，为此容桂不得不长期以聘请“社工”的方式，解决基层行政人员不足的问题；同时又要为区内50万人口和上万家企业提供服务，但由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务很难跟上。

同样情况也出现在浙江织里。《第一财经日报》记者7月在织里镇调研时了解到，当地社会管理任务很重，但现有的工作力量远远无法满足日常工作管理需要。该镇****分局去年以占全市4.9%的警力承担了全市约14%的接处警量。

南方民间智库副zx、广东省体改会副会长彭澎对《第一财经日报》分析，这几年特大镇的行政管理体制改革，都是赋予特大镇一些县级管理权限，但尽管如此，特大镇仍然存在名不正言不顺的问题。

面对这样的情况，广东、浙江等地曾先后提出要推进镇改市。2014年，广东省住建厅公布的《广东省新型城镇化规划(2014—2020年)》征求意见稿，提出把珠三角地区符合条件的少数“巨型镇”升格为市，在不调整行政级别下赋予相应的经济社会管理权限，大力推进强镇战略。而早在2010年2月，浙江温州就提出要努力把5个试点强镇建设成为镇级市，包括下属的乐清柳市镇、苍南龙港镇等。

如何“镇改市”

镇改市，是小城市培育的终极目标。不过，到底是改为镇级市，还是独立设置为一个县级市，或者有其他方式?

对于镇级市，不乏支持的声音，但反对的声音也不少。国家行政学院教授竹立家认为，特大镇改市的方向应是县级市。比如一些30万、40万人口的特大镇，符合设置县级市的标准，就应该改成县级市。“如果是镇级市，本身还是个科级单位，行政管理、治安管理等方面编制还是受到很大限制，无论是管理水平、方式还是存在很大问题。”

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞也认为，将特大镇改为镇级市的意义不大。“几十万人口的特大镇即便改为镇级市，本身还是个正科级单位，只能有一个派出所，还是管理不过来。”他也认为，镇改市的方向应当是直接升格为县级市。

实际上，特大镇直接升格为县级市的现象也不乏先例。但这种做法同样会存在很多障碍，一是独立成县级市会一下子增加很多行政管理成本，另一方面这些特大镇所处的县要分出这么大一块，也不愿意。

有鉴于此，不少专家提出，未来镇改市可以参照现有的5个计划单列市的形式，采取“省辖县管”的模式，赋予其“计划单列”的权限，给特大镇的权限相当于县级，其管理权限、部门设置、人员配备按照县级市配备，但是管理还是归所在县管。

在行政级别上，现有的深圳、厦门、宁波、青岛和大连5个计划单列市为副省级城市，在经济社会发展方面享有省级管理权限。照此模式，特大镇未来计划单列后，也有可能成为副县级城市，不少人士认为这是一个比较可行的方向。至于计划单列后如何上缴财政给所在县，可以确定一个合理的比例。

如果计划单列的副县级市得以设立，未来我国城市体系中，将出现6级城市体系，即直辖市—副省级城市—地级市—副地级市—县级市—副县级市的城市体系。

彭澎说，特大镇改市目前仍没确立依据，是根据经济总量、人口规模、区划板块还是其他因素，这都需要加快顶层设计，在进行试点的基础上总结经验加快推进。