政策与财政双重压力下 三四线城市轨交梦醒？

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政策与财政双重压力下 三四线城市轨交梦醒？
中国经营报
9小时前 · 中国经营报社官方账号
本报记者 孙丽朝 北京报道

酝酿7年已久的泸州城市轨道交通规划正面临被暂停的尴尬。

泸州市住房和城乡建设局近日在回复市民关于“泸州市轻轨何时开工建设”的问题时表示，目前因国家政策变化及泸州财政承受能力等原因，城市轨道交通1号线一期工程及2号线建设项目在完成建设规划编制后，暂未开展建设规划报批等后续工作，目前处于暂停状态。

近年来，轨道交通热以势如破竹的态势在全国蔓延，近百个城市提出了自己的城市轨道交通规划，但面对越来越高的审批门槛和地方债压力，许多三四线城市轨道交通规划在审批或建设过程中夭折。三四线城市有必要建设轨道交通吗？这些城市的轨道梦该如何继续？

地方****热情高涨

10月16日，山东省****发布《山东省贯彻〈交通强国建设纲要〉的实施意见》提出，将有序推进济南、青岛、烟台等省内9城市的轨道交通建设，强化城市轨道交通、公交汽电车与其他交通方式衔接。到2030年，全省轨道交通营运里程达到1200公里。

目前山东拥有城市轨道交通系统的城市只有济南和青岛，烟台、济宁、潍坊、淄博、威海、临沂、菏泽等7个城市均在积极申报或规划轨道交通项目。这意味着，仅在山东一省之内，就有7个新的城市有明确意向要建设城市轨道交通。

从全国范围来看，唐山、桂林、襄阳、黄石、中山、柳州、扬州、潍坊、邯郸、开封、新乡、九江、株洲、湘潭等越来越多的三四线城市官宣了自己的城市轨道交通规划。

接近国家******人士对《中国经营报》记者透露，据国家******摸底统计，全国拟发展城市轨道交通的城市已达到近百个。

地方****为何对发展城市轨道交通保持固有执念？

桂林市****人士对《中国经营报》记者表示，以桂林为例，作为旅游城市，桂林市客流量非常大，中心城区上下班高峰拥堵不堪，桂林市的老百姓挣着三线城市的工资，却承受着一线城市的拥堵。另一方面，轨道交通可以带动产业落地和地方经济，通常地方****会要求轨道交通项目供应商到本地进行产业投资，以投资换市场。

另一位地方****人士则表示，轨道交通是一个城市名片，外来游客或商务办公人士对目的地的交通诉求通常是，有地铁吗，有轻轨吗？“建设轨道交通有助于地方提高城市知名度，利于****招商引资。”他说。

城市轨道交通热在数据上也得到体现。据中国城市轨道交通协会（以下简称“城轨协会”）统计，截至2020年9月30日，中国内地累计有41个城市开通城轨交通线路7141.55公里，前三季度共新增运营线路长度405.35公里，预计到2020年底还将新增运营里程600公里左右，到2020年末中国内地城轨交通运营里程将接近8000公里。

城轨协会常务副会长周晓勤11月26日在接受央视《新闻联播》采访时也表示，预计到今年底，内地开通城市轨道交通的数量将达到44个，在建城市将达到60个。“十三五”期间，我国城市轨道交通运营里程的增长率约为110%。“十三五”期间我国增加的城轨公里数，超过过去50多年建成公里数的总和。

政策收紧

地方****的轨道交通建设目标越铺越大，但在政策层面，从2017年开始，越来越多的城市面临政策和财政压力。

上文中提到的泸州城市轨道交通规划最早可以追溯到2013年编制的《泸州市城市轨道交通线网规划》。泸州市住房和城乡建设局在回复中还介绍道，泸州轨道交通线网规划已于2017年通过市****审批，初步规划形成5条线路，全长约200公里。近期规划已于2018年底完成，包括1号线一期工程及2号线工程，并在周边项目建设时做了城市轨道交通预留。

无独有偶，11月27日，蚌埠市******在蚌埠市人民****网回应民众关于有轨电车项目进展情况时也提到，根据国家要求，有轨电车项目要与相关规划统筹衔接（指城市轨道交通规划），因蚌埠市常住人口条件未满足，城市轨道交通建设规划暂不能获批；蚌埠市人民****还称，目前有轨电车未纳入城市总体规划，导致有轨电车项目实施缺乏上位规划的支撑。同时，审批方式尚未明确，目前蚌埠拟采用制式（比亚迪云巴）暂不能适用于有轨电车审批。

泸州与蚌埠的困境从全国范围看具有普遍性。2017年8月，开工不足百天的包头地铁被叫停。包头市****人士对《中国经营报》记者透露，包头地铁建设所需资金达300多亿元，投资额较大，与包头市财政收入能力不匹配。2017年8月初，****高层关注此事，建议把地铁工程停下来，把更多地方投资用到支持企业发展和民生改善等更紧迫的任务上。

包头地铁被叫停也成为****层面收紧城市轨道交通审批的信号。此后，国家******重新评估全国轨交建设情况，已经开工的衡阳、济宁等多地轨道交通项目被叫停。

2018年7月，******办公厅发布《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（以下简称“52号文”），针对地铁审批，“52号文”将地方财政收入、GDP指标要求提高到原有规定的3倍。针对轻轨审批，地方财政收入和GDP指标要求也提高到原有规定的2倍以上。

52号文提出，要严控地方****债务风险，除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。

此后，国家******在轨道交通审批执行层面更加慎重，52号文落地两年多来，国家******还没有批复一个中运量轨道交通规划。

按照运载客流量大小，轨道交通分为大运量、中运量和小运量。大运量单向可运送3万～6万人次/小时，如地铁和城郊铁路等；中运量单向1万～3万人次/小时，如轻轨、单轨、磁悬浮等；小运量单向可运送1万人次/小时，如有轨电车等。

按照52号文要求，大运量的地铁和中运量的轻轨都需要国家层面审批，有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批。

出路何在？

面对越来越高的审批门槛，三四线城市轨道交通梦该如何实现？

中国城市规划设计研究院副院长李迅对《中国经营报》记者表示，对于三四线城市的轨道交通梦不能一概而论，要因地制宜。一方面要做需求预测，根据潜在运量而定，另一方面要看造价和经济承受能力，地方****不能因建设城市轨道交通而造成过大的财政负担。“一些城市提出利用现有废弃的铁路改建成服务城市轨道交通的项目，既能节省成本，又能解决城市拥堵问题，这种思路就很好。” 他说。

就政策执行空间和如何把握尺度，上述地方****人士还对记者表示，对于符合中运量审批条件的城市，可以继续做好城市轨道交通规划，等待审批开闸；对于财政收入不足150亿元或市区常住人口低于150万人，但距离这一目标较为接近的城市，可以预留城市轨道交通空间，建设时间再视社会经济、城市发展需求情况而定；对于财政和人口指标更低的城市，则不宜过早规划城市轨道交通系统。

从城市轨道交通机会成本上考量，北京交通大学经济管理学院教授赵坚认为，一些财力一般、客流量不多的城市，盲目申请、投资轨道交通，必然对地方财政和金融体系带来巨大风险。同时，轨道交通建成后，地方****还要补贴运营成本。

在李迅看来，城市轨道交通属于公共服务品，不能完全以投入产出分析判定，交通规划可以适度超前，但绝不能过度超前。

赵坚建议，对于财力有限、人口量较少、只有局部拥堵的城市，可以通过改善城市规划、完善城市公交结构来缓解拥堵。对于地方轨道交通项目要实施终身负责制，防止部分地方gy依靠发展轨道交通拉动政绩，这些gy离任后，项目逐渐荒废。此外，在轨道交通修建论证中，必须建立公众参与决策的机制。应让公众明确地铁或轨道交通建设可能给地方带来的债务风险。同时，应完善金融监管，防止地方****通过行政手段，向银行施压融资。

（编辑：孟庆伟 校对：颜京宁）